공유수면 점·사용허가 (점용료 및 사용료 감면 지자체 재량권 유무)

일반&이슈

by 도시연구소 2015. 8. 13. 14:05

[공유수면 점·사용허가]

①「공유수면관리법」 제11조제1항에 따라 공유수면의 점·사용허가로 인하여 발생한 권리·의무를 이전하거나 상속하는 경우에 ‘공익상 필요한 경우’ 등의 사유는 필요하지 않다. ② 공유수면 점·사용허가를 받은 경우 다른 사람이 점·사용해서는 안되나, 공익상 필요한 경우에는 국토교통부장관의 승인을 받아 점·사용할 수 있다.

실시계획 승인 대상

점사용허가를 받고, 일부는 공사 착수 전에 공유수면 관리청으로부터 점용·사용 실시계획 승인을 받아야 한다. 반영구적인 공작물을 설치하는 경우에는 실시계획 승인을 받아야 한다.

이는 개정된 사항이다. 원문 링크

현황 및 문제점 : 1) 공유수면 점․사용 허가를 받은 자는 점․사용 형태 등에 따라 실시계획승인 또는 신고를 하도록 되어 있음,

2) 실시계획승인을 받기 위해서는 사업계획서, 공사설명서 및 실시설계도서 등의 서류를 갖추어 관리청에 승인을 받아야 하는 절차상 번거로움이 있음

개정안 : 공유수면 점, 사용 형태 중 반영구적인 공작물의 설치 등의 경우에 한하여 실시계획승인을 받도록 하고 그 이외의 경우에는 실시계획신고 대상으로 완화

공유수면 관리 및 매립에 관한 법률[시행 2013.3.23] [법률 제11690호, 2013.3.23, 타법개정]

제17조(점용ㆍ사용 실시계획의 승인 등) ① 제8조제1항제1호부터 제4호까지의 행위로서 인공구조물의 규모 및 총공사비 등 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 행위를 하기 위하여 점용·사용허가를 받은 자는 관련 공사에 착수하기 전에 미리 공유수면관리청으로부터 공유수면 점용·사용 실시계획(이하 "점용·사용 실시계획"이라 한다)의 승인을 받아야 한다. 승인받은 사항 중 대통령령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.

공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행령[시행 2013.3.23.] [대통령령 제24443호, 2013.3.23., 타법개정]

제20조(점용ㆍ사용 실시계획의 승인 등) ① 법 제17조제1항 전단에서 "대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 행위"란 다음 각 호의 행위를 말한다. <개정 2012.7.20>

1. 법 제8조제1항제1호에 해당하는 행위. 다만, 점용ㆍ사용기간이 6개월 이내로 한정된 인공구조물이나 그 밖에 이와 유사한 인공구조물을 설치하는 행위로서 공유수면관리청이 점용ㆍ사용허가 시 실시계획의 승인을 받을 필요가 없다고 인정하여 고시하는 인공구조물을 설치하는 행위는 제외한다.

2. 법 제8조제1항제2호 및 제3호에 해당하는 행위 중 다음 각 목에 해당하는 행위

가. 「환경영향평가법」 제22조에 따른 환경영향평가대상이 되는 행위

나. 다른 토지 또는 공유수면을 훼손하는 행위로서 공유수면관리청이 점용ㆍ사용 실시계획의 승인을 받을 필요가 있다고 인정하여 고시하는 행위

3. 법 제8조제1항제4호에 해당하는 행위

② 법 제17조제1항 후단에서 "대통령령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.

1. 인공구조물의 규모의 100분의 10 이상을 변경하려는 경우

2. 총공사비의 100분의 10 이상을 변경하려는 경우

3. 공사기간을 6개월 이상 연장하려는 경우

③ 법 제17조제2항 후단에서 "대통령령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우"란 제2항제2호 또는 제3호에 해당하는 경우를 말한다.

④ 법 제17조제4항에 따라 점용ㆍ사용 실시계획의 승인기간 또는 신고기간을 연장받으려는 자는 기간만료 1개월 이전까지 연장 사유서를 공유수면관리청에 제출하여야 한다.

⑤ 법 제17조제5항에 따른 점용ㆍ사용 실시계획의 승인 또는 신고에 관한 고시에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.

1. 점용ㆍ사용허가를 받은 자의 성명 및 주소(법인인 경우에는 법인의 명칭 및 주소와 대표자의 성명 및 주소를 말한다)

2. 공사 내용

3. 사업의 착수예정일 및 준공예정일

4. 점용ㆍ사용 실시계획승인 또는 점용ㆍ사용 실시계획신고수리 일자

중복허가 가능 여부 및 권리의무 이전 가능 여부

【질의요지】

「공유수면관리법」 제11조제1항에 따라 공유수면의 점·사용허가로 인하여 발생한 권리·의무를 이전하거나 상속하는 경우에 ‘공익상 필요한 경우’ 등의 사유가 있어야 하는지?

【회답】

「공유수면관리법」 제11조제1항에 따라 공유수면의 점·사용허가로 인하여 발생한 권리·의무를 이전하거나 상속하는 경우에 ‘공익상 필요한 경우’ 등의 사유는 필요하지 않습니다.

【이유】

「공유수면관리법」(이하 “법”이라 한다)에 따르면, 공유수면에 부두·방파제·교량·수문·건축물 등을 신축·개축·증축 또는 변경하거나 제거하는 행위 등을 하려는 자는 국토해양부장관 또는 특별자치도지사·시장·군수·구청장으로부터 점용 또는 사용(이하 “점·사용”이라 한다)의 허가를 받아야 하고(제5조제1항), 점·사용허가를 받은 자는 허가받은 해당 공유수면을 다른 사람이 점·사용하게 하여서는 아니 되나(제8항 본문), 공익상 필요한 경우의 사유로 국토해양부장관의 승인을 받은 경우에는 다른 사람이 점·사용하게 할 수 있도록 허용하고 있습니다(제8항 단서).

또한, 법 제11조에 따르면, 점·사용허가로 인하여 발생한 권리·의무는 대통령령이 정하는 바에 따라 이를 이전 또는 상속할 수 있고(제1항), 권리·의무의 이전 또는 상속을 신고한 자는 이 법에 따른 점·사용허가를 받은 자로 보며(제3항), 같은 법 시행령 제19조제1항에 따르면, 점·사용허가로 인하여 발생한 권리·의무는 그 양수인, 상속인, 합병 후 존속하는 법인 또는 합병으로 인하여 설립된 법인이 이를 승계한다고 되어 있습니다.

우선, 법 제5조제8항은 공유수면에 대한 체계적인 관리를 위하여 점·사용허가를 받은 자에 대하여 다른 사람이 공유수면의 점·사용을 하게 해서는 안되도록 의무를 부과하되, 공익상 사유 등으로 인한 예외적인 경우에는 국토해양부장관의 승인을 얻어 다른 사람이 점·사용을 할 수 있도록 하기 위한 것으로, 해당 규정은 공유수면에 대한 실질적 점·사용관계가 그 허가내용과 다른 경우를 방지하고 공유수면 점·사용관계의 적법성을 보장하기 위한 취지에서 도입된 것이라 할 것입니다.

그러나, 법 제11조제1항은 점·사용허가를 받은 사람이 법령상의 일정한 사유(양도양수, 사망, 합병)가 발생하는 경우에 그 점·사용허가에 따라 발생한 권리·의무(공유수면상의 공작물·건축물, 공유수면에 재배한 식물, 공유수면에서 채취한 토석·모래·자갈 등)를 양수인, 상속인, 합병 후 존속하는 법인 또는 합병으로 인하여 설립된 법인에게 이전하거나 상속할 수 있도록 하는 한편, 이를 이전받거나 상속받은 사람이 그 내용을 신고하면 점·사용허가를 받은 것으로 의제함으로써 이전 또는 상속받은 권리·의무를 적법하게 행사할 수 있도록 하려는 취지에서 도입된 것이라고 할 것입니다.

이와 같이, 법 제5조제8항 단서는 허가받은 공유수면 점·사용을 다른 사람이 예외적으로 할 수 있는 경우를 규정한 반면, 법 제11조제1항은 공유수면 점·사용허가로 인해 발생한 권리·의무를 다른 사람에게 이전하거나 상속하게 함으로써 일반 국민의 재산권을 보장하기 위한 규정이라고 할 것인바, 양 법률조항은 그 입법취지와 규율대상 등이 서로 다른 별개의 규정이라고 할 것입니다.

나아가 이러한 법 제11조제1항에 따라 점·사용허가로 인한 권리·의무의 이전이나 상속이 이루어지는 객관적 사유로서의 양도·양수행위, 피상속인의 사망, 법인 간의 합병 등의 성질이나 특성 등을 고려하여 볼 때에, 그 권리·의무의 이전이나 상속에 공익상의 사유라는 정책적 필요성이 인정될 여지는 없다고 할 것이므로, 법 제5조제8항 단서에서 규정하고 있는 공익상의 사유는 법 제11조제1항에는 적용될 수 없다고 할 것입니다.

또한, 일반 국민의 자유나 권리를 제한하거나 행위를 규제하는 경우에는 법령에 명문의 규정이 있어야 할 것인데, 법 제5조제8항 단서에서는 공익상 사유가 있는 경우로서 국토해양부장관의 승인을 받은 경우에만 타인에게 점·사용하게 할 수 있도록 그 법정 요건을 명확히 규정하고 있으나, 법 제11조제1항에서는 점·사용허가에 따른 권리·의무의 이전이나 상속과 관련하여 특별한 요건을 규정하고 있지 아니함에도 공익상의 사유가 있어야 한다고 해석하는 것은 법령상 명문의 규정이 없이 일반 국민의 권리나 행위를 제한하거나 규제하는 것으로서 허용되지 아니한다고 할 것입니다.

따라서, 「공유수면관리법」 제11조제1항에 따라 공유수면의 점·사용허가로 인하여 발생한 권리·의무를 이전하거나 상속하는 경우에 ‘공익상 필요한 경우’ 등의 사유는 필요하지 않습니다.

산업단지 의제

산업입지 및 개발에 관한 법률[시행 2012.10.2] [법률 제11474호, 2012.6.1, 일부개정]

제21조(다른 법령에 따른 인·허가등의 의제 등)

4. 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제8조에 따른 공유수면의 점용·사용허가, 같은 법 제17조에 따른 점용·사용 실시계획의 승인 또는 신고, 같은 법 제28조에 따른 공유수면의 매립면허, 같은 법 제33조에 따른 매립면허의 고시, 같은 법 제35조에 따른 국가 등이 시행하는 매립의 협의 또는 승인 및 같은 법 제38조에 따른 공유수면매립실시계획의 승인·고시

* 공유수면 매립에 관한 대부분이 의제 가능하다. 물론 관련 실과와 의제 협의를 완료해야 한다.

점용료 및 사용료 감면 지자체 재량권 유무

법률에서는 점용료사용료의 감면에 대해 "감면할 수 있다"고 명시되어 있다. 이때문에 일부 지자체에서는 재량행위로 판단하여 감면사유가 있더라도 감면하지 않고 징수할 수 있다는 입장이다. 이에 대해 해양수산부는 법제처에 유권해석을 의뢰했고, 법제처는 재량권이 없다고 해석(2015. 8. 10.)하였다.

제13조(공유수면 점용료ㆍ사용료의 징수) ① 공유수면관리청은 점용·사용허가나 공유수면의 점용·사용 협의 또는 승인을 받은 자로부터 대통령령으로 정하는 바에 따라 매년 공유수면 점용료 또는 사용료(이하 "점용료·사용료"라 한다)를 징수하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 점용료·사용료를 감면할 수 있다. <개정 2011.8.4., 2013.3.23.>

1. 국가·지방자치단체, 그 밖에 대통령령으로 정하는 자가 공익목적의 비영리사업을 위하여 공유수면을 직접 점용·사용하는 경우

2. 제8조제1항제4호에 해당하는 행위를 위하여 점용·사용하는 경우

3. 제8조제1항 각 호에 해당하는 행위 또는 다른 법률에 따라 공유수면에서 시행하는 공사 등으로 발생하는 오염물질의 확산을 방지할 목적으로 오탁(汚濁)방지막을 설치하기 위하여 점용·사용하는 경우

4. 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」 제2조제1호에 따른 경제자유구역에서 개발사업시행자가 개발사업을 시행하기 위하여 점용·사용하는 경우

5. 「사회기반시설에 대한 민간투자법」 제2조제5호에 따른 민간투자사업을 시행하기 위하여 점용·사용하는 경우

6. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제2조제9호에 따른 산업단지개발사업의 시행자가 해당 산업단지개발사업을 위하여 공유수면을 매립하는 경우로서 그 매립공사에 따르는 흙·돌의 채취 및 준설 등을 위하여 점용·사용하는 경우

7. 「수산업법」에 따른 면허·허가 또는 신고어업을 위하여 해당 어업구역에서 점용·사용하는 경우[같은 법 제41조제3항제2호 및 제3호에 따른 육상해수양식어업 또는 종묘생산어업을 하려는 자가 제8조제1항제5호의 행위를 위하여 해당 어업구역 밖에 인수관(引水管)이나 배수관(排水管)을 설치하는 경우를 포함한다]

8. 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제217조제1항에 따라 지정된 제주투자진흥지구에서 같은 법 제229조에 따른 개발사업을 시행하기 위하여 점용·사용하는 경우

9. 「항로표지법」 제5조제4항에 따라 사설항로표지의 설치 및 관리를 위하여 점용·사용하는 경우

10. 「해양환경관리법」 제2조제4호·제5호·제7호부터 제10호까지·제15호·제18호에 따른 물질의 확산 방지를 목적으로 해양수산부령으로 정하는 방제장비(防除裝備) 또는 자재를 설치하기 위하여 점용·사용하는 경우

11. 「마리나항만의 조성 및 관리 등에 관한 법률」 제10조에 따라 지정·고시한 마리나항만구역 내에서 같은 법 제2조제2호 및 제4호에 따른 마리나항만시설 또는 마리나산업단지의 조성 및 운영 등을 위하여 점용·사용하는 경우

12. 「신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법」 제2조에 해당하는 에너지 설비의 설치·운영을 위하여 점용·사용하는 경우

유권해석 전문

• 질의요지

「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제13조제1항 각 호에서 규정하고 있는 공유수면 점용료ㆍ사용료의 감면 대상에 해당하는 경우에도 공유수면관리청은 점용료ㆍ사용료를 감면하지 않을 수 있는지?
• 질의배경

○ 일부 지방자치단체에서 공유수면 점용료ㆍ사용료의 감면은 재량행위이므로 감면사유가 있더라도 점용료ㆍ사용료를 징수할 수 있다는 주장을 하자, 해양수산부에서 점용료ㆍ사용료 감면의 재량 여부에 대하여 법제처에 법령해석을 요청함.
• 회답

「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제13조제1항 각 호에서 규정하고 있는 공유수면 점용료ㆍ사용료의 감면 대상에 해당하는 경우 특별한 사정이 없는 한 공유수면관리청은 점용료ㆍ사용료를 감면하지 않을 수 없습니다.
• 이유

「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」(이하 “공유수면법”이라 함) 제13조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 공유수면관리청은 점용ㆍ사용허가나 공유수면의 점용ㆍ사용 협의 또는 승인을 받은 자로부터 대통령령으로 정하는 바에 따라 매년 공유수면 점용료 또는 사용료(이하 “점용료ㆍ사용료”라 함)를 징수하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 항 각 호 외의 부분 단서에서는 국가ㆍ지방자치단체가 주체인 경우 등 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 점용료ㆍ사용료를 감면할 수 있다고 규정하고 있으며, 이에 따라 같은 법 시행령 제14조제1항 각 호 외의 부분에서는 공유수면관리청은 법 제13조제1항제1호부터 제10호까지에 해당하는 경우 전액을 감면하는 등 같은 항 각 호에서 정한 기준에 따라 점용료ㆍ사용료를 감면할 수 있다고 규정하고 있는바,

이 사안은 공유수면법 제13조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 감면사유가 있으면, 공유수면관리청은 점용료ㆍ사용료를 반드시 감면하여야 하는지, 아니면 공유수면관리청이 재량으로 점용료ㆍ사용료를 감면하지 않을 수도 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.

먼저, 공유수면법 제13조제1항 각 호 외의 부분 본문과 같은 법 시행령 제14조제1항 각 호 외의 부분에서는 점용료ㆍ사용료를 “감면할 수 있다”라고 규정하고 있으므로, 문언상으로는 공유수면관리청이 감면 여부에 대한 재량을 가진다고 볼 여지도 있다고 할 것입니다. 하지만 행정행위가 이른바 기속행위 또는 재량행위로 구분된다고 할 때, 법문의 형태만이 유일한 기준이 되는 것은 아니며, 그 구분은 해당 행위의 근거가 된 법규의 체제ㆍ형식과 그 문언, 해당 행위가 속하는 행정 분야의 주된 목적과 특성, 해당 행위 자체의 개별적 성질과 유형 등을 모두 고려하여 판단하여야 할 것인바(대법원 2001. 2. 9. 선고, 98두17593 판결례 참조), 이 사안에서 공유수면법 제13조제1항 각 호 외의 부분 단서 중 “점용료ㆍ사용료를 감면할 수 있다”는 규정의 재량 여부를 판단할 때에도, 해당 법문의 표현방식뿐만 아니라 감면의 취지, 하위법령의 내용 등을 전반적으로 살펴볼 필요가 있습니다.

그런데, 공유수면 점용료ㆍ사용료의 감면사유를 규정하고 있는 공유수면법 제13조제1항 각 호의 내용을 살펴보면, 국가•지방자치단체가 주체인 경우(제1호), 포락지•간석지 조성(제2호), 오탁(汚濁)방지막 설치(제3호), 경제자유구역•제주투자진흥지구에서 개발사업시행자가 하는 개발사업(제4호, 제8호), 「사회기반시설에 대한 민간투자법」 제2조제5호에 따른 민간투자사업의 시행(제5호), 산업단지개발사업을 위하여 공유수면을 매립하는 경우(제6호), 「수산업법」에 따른 면허•허가 또는 신고어업을 위하여 해당 어업구역에서 점용•사용하는 경우 등(제7호), 사설항로표지의 설치 및 관리(제9호), 방제장비(防除裝備) 또는 자재의 설치(제10호), 마리나항만시설 또는 마리나산업단지의 조성 및 운영 등을 위하여 점용•사용하는 경우(제11호), 신에너지 및 재생에너지 설비의 설치•운영(제12호)을 위하여 공유수면을 점용•사용하는 경우라고 규정되어 있는바, 이는 사업주체가 국가 또는 지방자치단체인 경우로서 점용료ㆍ사용료 부과가 결과적으로 자신에 대한 부과가 되어 의미가 없는 경우이거나, 공익사업이나 수산업 등 특정 산업의 지원 또는 국가적으로 필요한 사회기반시설이나 산업시설에 대한 민간 투자의 활성화를 위한 점용ㆍ사용의 경우에 그 점용료ㆍ사용료를 감면해 주는 것을 주된 내용으로 하고 있음을 알 수 있습니다(2010. 4. 15. 법률 제10272호로 제정되어 2010. 10. 16. 시행된 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 국회 심사보고서 참조).

또한, 공유수면법 제13조에서는 점용료ㆍ사용료의 감면사유를 모두 열거하면서 구체적인 집행에 관하여는 다시 대통령령으로 정하도록 위임하고 있는바, 공유수면법 시행령 제14조제1항에서는 각 감면사유별로 감면 여부 결정에 관한 구체적인 기준에 관하여는 규정하지 않고 있고, 각 감면사유별로 감면율에 대해서만 규정하면서 공유수면관리청이 그 감면율에 따라 점용료ㆍ사용료를 감면할 수 있다고 규정하고 있으며, 각 감면율을 보면, 같은 항 제1호에서는 법 제13조제1항제1호부터 제10호까지에 해당하는 경우 전액을 감면하되, 점용ㆍ사용의 주체가 공유수면법 시행령 제14조제2항제7호에 해당하는 경우에는 100분의 50을 감면하도록 규정하는 등 공유수면법상 각 감면사유별로 감면비율과 감면기한 등에 차등을 두어 구체적으로 감면기준을 정하고 있습니다. 이에 비추어 보면, 공유수면관리청은 어떤 사안이 공유수면법 제13조 각 호의 감면사유에 해당하는지에 대한 판단권은 가지나, 감면사유에 해당하는 사실이 명백한데도 불구하고 감면을 하지 않을 수 있는 재량까지 부여한 것은 아니라고 할 것입니다.

아울러, 공유수면법이 점용료ㆍ사용료 감면 여부에 대한 재량행사 기준에 관한 규정을 두고 있지 않는 상황에서 감면 여부에 대한 각 공유수면관리청의 재량을 인정하게 되면, 공유수면관리청이 각 시장ㆍ군수ㆍ구청장인 점을 고려할 때 동일한 감면 사유에 대하여 각 공유수면관리청별로 어떤 시ㆍ군ㆍ구에서는 전액 감면하는 반면 다른 시ㆍ군ㆍ구에서는 전혀 감면을 하지 않는 불합리한 결정을 할 가능성이 있고, 그 결과 행정의 통일적 집행이 저해되고 법적 안정성이 훼손될 여지가 있다는 점도 고려되어야 할 것입니다.

다만, 공유수면법 제13조제1항 각 호의 감면사유가 다양하고 그 적용 범위가 넓은 점을 고려할 때, 어떤 경우에라도 공유수면관리청이 반드시 점용료ㆍ사용료를 감면해야만 하는 것은 아니라고 할 것이며, 점용료ㆍ사용료를 감면하는 것이 구체적인 타당성에 현저히 어긋나는 특별한 사정이 있는 경우에는 예외적으로 공유수면관리청은 같은 항 각 호의 감면사유에도 불구하고 점용료ㆍ사용료를 감면하지 않을 수 있다고 할 것입니다.

이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 공유수면법 제13조제1항 각 호에서 규정하고 있는 공유수면 점용료ㆍ사용료의 감면 대상에 해당하는 경우 특별한 사정이 없는 한 공유수면관리청은 점용료ㆍ사용료를 감면하지 않을 수 없다 할 것입니다.

2013.1106. 펴냄

2013.1114. 더함

2015.0813. 더함