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개발부담금 대상 사업(조성원가 포함 여부)

개발사업/산업단지

by 도시연구소 2021. 2. 24. 10:28

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[개발부담금]

개발사업을 통해 얻은 개발이익에 대하여 국가가 부과·징수하는 금액을 말한다.

 

안녕하십니까? 평소 국토교통행정에 관심과 애정을 가져 주신 점 깊이 감사드리며, 선생님께서 국민신문고를 통하여 질의하신 사항(1AA-1908-117975)에 대하여 아래와 같이 답변 드립니다.

1. 질의 요지
ㅇ 선생님의 질의는 산업단지 조성원가 산정 시 내역에 개발부담금이 포함되는지에 대한 질의로 이해됩니다.

2. 답변 내용
ㅇ 산업단지 조성원가는 「산업입지 및 개발에 관한 법률(이하 '산업입지법'이라 함) 시행령」 제40조제9항 및 별표2와 「산업입지의 개발에 관한 통합지침(이하 '통합지침'이라 함)」 제26조 내지 제26조의17의 규정에 따라 산정합니다.

ㅇ 선생님께서 말씀하신 「개발이익 환수에 관한 법률」에 따른 개발부담금의 조성원가 포함 여부와 관련해서
- 산업단지 개발사업에 따라 발생하는 개발이익에 부과되는 개발부담금은 “토지 등의 취득과 관련”한 부담금으로 볼 수 없을 것으로 사료되며, 산업단지 조성원가는 사업시행자가 투입한 “비용”의 성격을 가진 반면에, 개발부담금은 개발에 따른 이익에 부과되므로 두 개념은 서로 상이하다고 볼 수 있습니다.

- 또한, 선생님 말씀처럼 조성원가에 개발부담금을 가산한다면, 조성원가를 산정하기 위해서는 개발부담금이 확정되어야 하고, 개발부담금을 산정하기 위해서는 조성원가가 확정되어야 하는 모순이 발생하므로 조성원가에 개발부담금을 포함하는 것은 어려운 것으로 사료됩니다.
2019-08-20

 

위 해석을 따르면, 개발부담금은 조성원가에 포함되지 않으므로, 이익 범위 내에서 납부해야 한다. 그러나 사업시행자의 이익은 '적정이윤'으로 제한되어 있으므로, 적정이윤이라는 취지가 무색해진다.

 

개발부담금 징수 현황(2011년~2015년)

 

국토교통부 발표 자료에 따르면 징수현황은 다음과 같다.

 

2011년 2,119억원

2012년 2,992억원

2013년 2,426억원

2014년 2,062억원

2015년 1,730억원

 

 

개발이익환수에 관한 법률

제5조(대상 사업) ① 개발부담금의 부과 대상인 개발사업은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업으로 한다.  <개정 2014. 1. 14.>

1. 택지개발사업(주택단지조성사업을 포함한다. 이하 같다)

2. 산업단지개발사업

3. 관광단지조성사업(온천 개발사업을 포함한다. 이하 같다)

4. 도시개발사업, 지역개발사업 및 도시환경정비사업

5. 교통시설 및 물류시설 용지조성사업

6. 체육시설 부지조성사업(골프장 건설사업 및 경륜장ㆍ경정장 설치사업을 포함한다)

7. 지목 변경이 수반되는 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업

8. 그 밖에 제1호부터 제6호까지의 사업과 유사한 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업

② 동일인이 연접(連接)한 토지를 대통령령으로 정하는 기간 이내에 사실상 분할하여 개발사업을 시행한 경우에는 전체의 토지에 하나의 개발사업이 시행되는 것으로 본다.

③ 제1항 및 제2항에 따른 개발사업의 범위ㆍ규모 및 동일인의 범위 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

 

법령해석 사례

민원인 - 대지조성공사를 수반하지 않는 주택건설사업이 개발 부담금 부과 대상인지 여부(「개발이익 환수에 관한 법률 시행령」 별표 1 등 관련)

  • 안건번호20-0204
  • 회신일자2020-08-03

1. 질의요지
「개발이익 환수에 관한 법률」(이하 “개발이익환수법”이라 함) 제5조제1항제1호에서는 택지개발사업(주택단지조성사업을 포함함)을 개발부담금의 부과 대상인 개발사업으로 규정하고 있고, 해당 개발사업의 구체적인 범위를 정하고 있는 같은 법 시행령 별표 1 제1호나목에서는 「주택법」에 따른 주택건설사업을 규정하고 있는바, 이때 “주택건설사업”은 대지조성공사(각주: 「주택법」 제15조에 따른 사업계획승인 대상 규모에 미치지 못하는 대지조성사업으로서 「주택건설기준 등에 관한 규정」 제56조(대지의 안전) 및 제57조(간선시설)의 기준에 부합하게 대지를 조성하는 공사를 말하며, 이하 같음.)를 수반하는 주택건설사업으로 한정되는지?

 

2. 질의배경
민원인은 위 질의요지에 대해 국토교통부에 문의하였고, 대지조성공사를 수반하는 경우로 한정되지 않는다는 회신을 받자 이에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

 

3. 회답
개발이익환수법 시행령 별표 1 제1호나목의 주택건설사업은 대지조성공사를 수반하는 주택건설사업으로 한정됩니다.

 

4. 이유
개발이익환수법 제5조제1항에서는 택지개발사업(주택단지조성사업을 포함하며, 이하 같음) 등 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 개발부담금의 부과 대상인 개발사업으로 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 제1항에 따른 개발사업의 범위ㆍ규모 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있으며, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 별표 1에서는 같은 법 제5조제1항 각 호의 개발부담금 부과 대상인 개발사업의 종류별로 구체적인 사업의 근거 법률과 사업의 범위를 구체화하고 있는바, 같은 별표에 따른 개발사업은 법률에서 개발부담금 부과 대상으로 규정한 개발사업의 범위에서 체계적으로 해석해야 합니다.

 

그런데 개발이익환수법은 토지에서 발생하는 개발이익을 환수하여 이를 적정하게 배분함으로써 토지에 대한 투기를 방지하고 토지의 효율적인 이용을 촉진하는 것을 목적(제1조)으로 하며, 같은 법 제5조제1항제1호에 따른 “택지개발사업”은 일단의 토지를 활용하여 택지를 개발하는 사업이고, 같은 호에서 택지개발사업에 포함하도록 한 “주택단지조성사업”도 「주택법」 제2조제12호에서 주택 등을 건설하거나 대지를 조성하는데 사용되는 일단의 토지를 주택단지라고 정의하고 있으므로 개발이익환수법 제5조제1항제1호에 따른 개발부담금 부과 대상 사업은 토지에 대한 개발사업으로 한정하는 것이 타당합니다. 그렇다면 개발이익환수법 시행령 별표 1 제1호가목의 「주택법」에 따른 대지조성사업 외에 같은 호 나목에서 「주택법」에 따른 주택건설사업을 별도로 규정한 것은, 「주택법」의 적용대상인 일정 면적 이상의 대지조성사업이 주택건설사업과 함께 이루어지는 경우는 물론 대지조성 면적이 그 이하인 경우에도 그 대지조성과 함께 시행되는 주택건설의 규모가 「주택법」에 따른 사업계획승인대상인 경우에는 그 주택건설사업도 개발부담금 부과대상 사업에 해당한다는 의미로 보아야 하는바, 대지조성공사가 필요 없는 토지에서 주택건설사업만을 하는 경우까지 개발부담금의 부과 대상으로 볼 수는 없습니다.(각주: 대법원 2015. 11. 26. 선고 2014두43349 판결례 및 2009. 12. 24. 선고 2008두3968 판결례 등 참조)

 

만약 이와 달리 개발이익환수법 시행령 별표 1 제1호나목의 주택건설사업을 대지조성공사를 수반하지 않는 주택건설사업까지 포함한다고 본다면 같은 법 제5조제1항제1호에서 개발부담금 부과 대상으로 규정하고 있는 개발사업의 범위를 벗어나게 되는바, 개발부담금의 부과와 같이 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용해야 하고 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장하거나 유추해석하는 것은 허용되지 않는다(각주: 대법원 2008. 2. 28. 선고 2007두13791 판결례 참조)는 해석의 원칙에도 반하게 됩니다.

 

개발이익 환수에 관한 법률 제5조(대상 사업) ① 개발부담금의 부과 대상인 개발사업은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업으로 한다. 1. 택지개발사업(주택단지조성사업을 포함한다. 이하 같다) 2. ∼ 8. (생 략) ② (생 략) ③ 제1항 및 제2항에 따른 개발사업의 범위ㆍ규모 및 동일인의 범위 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 개발이익 환수에 관한 법률 시행령 제4조(대상 사업) ① 법 제5조에 따라 부담금의 부과 대상이 되는 개발사업의 범위는 별표 1과 같고, 그 규모는 관계 법률에 따라 국가 또는 지방자치단체로부터 인가ㆍ허가ㆍ면허 등(신고를 포함하며, 이하 "인가등"이라 한다)을 받은 사업 대상 토지의 면적(부과 종료 시점 전에 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제84조에 따라 등록 사항 중 면적을 정정한 경우에는 그 정정된 면적을 말한다)이 다음 각 호에 해당하는 경우로 한다. (후단 및 각 호 생략) ② ∼ ④ (생 략) [별표 1] 부담금 부과 대상 개발사업(제4조 관련) 사업 종류 근거 법률 및 사업명 비고 1.택지개발사업(주택단지조성사업을 포함한다) 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사업 다음의 어느 하나에 해당하는 사업은 제외한다. 1)∼3) (생 략) 가. 「주택법」에 따른 대지조성사업 나. 「주택법」에 따른 주택건설사업 다음의 어느 하나에 해당하는 주택건설사업은 제외한다. 1)「택지개발촉진법」에 따른 택지개발사업 등 국토교통부령으로 정하는 개발부담금 부과 대상 개발사업의 시행(이하 "토지개발사업시행"이라 한다)으로 조성이 끝난 토지에서 최초로 시행하는 주택건설사업 2) 주택건설사업과 동시에 이루어지는 토지개발사업시행으로 조성되는 토지에서 최초로 시행하는 주택건설사업 3)「도시개발법」에 따른 환지(換地) 방식의 도시개발사업 시행으로 조성이 끝난 토지나 해당 주택건설사업과 동시에 이루어지는 환지 방식의 도시개발사업 시행으로 조성되는 토지에서 최초로 시행하는 주택건설사업 다. 「택지개발촉진법」에 따른 택지개발사업 2.~8.(생 략) 비고 개별 법령에서 특정한 사업에 대하여 인가등을 받으면 위 표 제1호부터 제8호까지에서 규정한 개발사업의 인가등을 받은 것으로 보는 경우에는 부담금 부과 대상 개발사업으로 본다. <관계 법령>

 

 

 


 

개발부담금부과처분취소

[대법원 2014. 12. 24., 선고, 2013두26507, 판결]

【판시사항】

[1] 구 개발이익환수에 관한 법률 시행령 제4조 제1항 [별표 1] 제1호에 정한 ‘개발부담금 부과대상 개발사업의 시행으로 조성이 끝난 토지’의 의미


[2] 甲 주식회사가 乙 재단법인으로부터 토지를 매입하여 지상에 건립되어 있던 乙 법인 사택을 철거한 후 공동주택을 신축하자, 관할 시장이 위 공동주택 건설사업이 개발부담금 부과대상 사업이라는 이유로 甲 회사에 공동주택의 부지가 된 토지에 대하여 개발부담금을 부과한 사안에서, 위 공동주택 건설사업은 개발부담금 부과대상에서 제외되는 개발사업으로 보아야 함에도 이와 달리 본 원심판결에 법리를 오해한 위법이 있다고 한 사례

 

【판결요지】

[1] 구 개발이익환수에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제1조, 제2조 제1호, 제2호, 제5조 제1항 제1호, 제3항, 구 개발이익환수에 관한 법률 시행령(2012. 3. 23. 대통령령 제24443호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 개발이익환수법 시행령’이라 한다) 제4조 제1항 [별표 1] 제1호와 같은 개발부담금 관련 법령의 목적, 개발부담금 부과대상 개발사업에 관한 규정 내용과 취지 등을 종합하여 보면, 구 개발이익환수법 시행령 제4조 제1항 [별표 1] 제1호에 정한 ‘개발부담금 부과대상 개발사업의 시행으로 조성이 끝난 토지’란 개발부담금 부과대상 개발사업의 시행이 완료된 토지로서 그 개발사업에 대하여 실제로 개발부담금이 부과되었는지 여부를 묻지 아니한다고 보아야 한다.


[2] 甲 주식회사가 乙 재단법인으로부터 토지를 매입하여 지상에 건립되어 있던 乙 법인 사택을 철거한 후 공동주택을 신축하자, 관할 시장이 위 공동주택 건설사업이 구 개발이익환수에 관한 법률 시행령(2012. 3. 23. 대통령령 제24443호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 개발이익환수법 시행령’이라 한다) 제4조 제1항 [별표 1] 제1호에서 정한 개발부담금 부과대상 사업이라는 이유로 甲 회사에 공동주택의 부지가 된 토지에 대하여 개발부담금을 부과한 사안에서, 위 토지는 구 개발이익환수법 시행령 제4조 제1항 [별표 1] 제1호 단서에서 정한 ‘개발부담금부과대상 개발사업의 시행으로 조성이 끝난 토지’에 해당하고, 위 공동주택 건설사업은 그러한 토지에서 시행하는 주택건설사업으로서 개발부담금 부과대상에서 제외되는 개발사업이라고 보아야 함에도, 이와 달리 본 원심판결에 법리를 오해한 위법이 있다고 한 사례.

 

【참조조문】

[1] 구 개발이익환수에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제1조, 제2조 제1호, 제2호, 제5조 제1항 제1호, 제3항, 구 개발이익환수에 관한 법률 시행령(2012. 3. 23. 대통령령 제24443호로 개정되기 전의 것) 제4조 제1항 [별표 1] 제1호
[2] 구 개발이익환수에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항 제1호, 제3항, 구 개발이익환수에 관한 법률 시행령(2012. 3. 23. 대통령령 제24443호로 개정되기 전의 것) 제4조 제1항 [별표 1] 제1호


【전문】【원고, 상고인】

주식회사 웨슨산업 (소송대리인 변호사 손양곤 외 1인)

【피고, 피상고인】

성남시장 (소송대리인 법무법인(유한) 에이펙스 담당변호사 차지훈 외 2인)

【원심판결】

서울고법 2013. 11. 15. 선고 2013누13817 판결

【주 문】

원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.

【이 유】

상고이유를 판단한다. 
1.  구 「개발이익환수에 관한 법률」(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것. 이하 ‘구 개발이익환수법’이라 한다)은 토지에서 발생하는 개발이익을 환수하여 이를 적정하게 배분함으로써 토지에 대한 투기를 방지하고 토지의 효율적인 이용을 촉진하여 국민경제의 건전한 발전에 이바지하는 것을 목적으로 제정된 법률로서(제1조), 이에 의하면 ‘개발이익’이란 개발사업의 시행이나 토지이용계획의 변경, 그 밖에 사회적·경제적 요인에 따라 정상 지가상승분을 초과하여 개발사업을 시행하는 자나 토지 소유자에게 귀속되는 토지 가액의 증가분을 말하고(제2조 제1호), ‘개발사업’은 국가나 지방자치단체로부터 인가·허가·면허 등을 받아 시행하는 택지개발사업이나 산업단지개발사업 등 제5조에 따른 사업을 말한다(제2조 제2호).

 

나아가 구 개발이익환수법은 제5조 제1항 제1호에서 개발부담금의 부과대상인 개발사업으로 “택지개발사업(주택단지조성사업을 포함한다)”을 들면서, 같은 조 제3항에서 ‘개발사업의 범위·규모 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다’고 규정하고 있고, 이에 따른 구 개발이익환수에 관한 법률 시행령(2013. 3. 23. 대통령령 제24443호로 개정되기 전의 것. 이하 ‘구 개발이익환수법 시행령’이라 한다) 제4조 제1항 [별표 1] 제1호는 택지개발사업의 범위에 포함되는 개발사업으로서 구 주택법(2012. 2. 22. 법률 제11365호로 개정되기 전의 것)에 의한 “대지조성사업 또는 주택건설사업”을 규정하면서 그 단서규정에서 ‘개발부담금 부과대상 개발사업의 시행으로 조성이 끝난 토지에서 시행하는 주택건설사업’을 개발부담금 부과대상 개발사업에서 제외하고 있다.

 

이와 같은 개발부담금 관련 법령의 목적, 개발부담금 부과대상 개발사업에 관한 규정 내용과 취지 등을 종합하여 보면, 구 개발이익환수법 시행령 제4조 제1항 [별표 1] 제1호에 정한 ‘개발부담금 부과대상 개발사업의 시행으로 조성이 끝난 토지’란 개발부담금 부과대상 개발사업의 시행이 완료된 토지로서 그 개발사업에 대하여 실제로 개발부담금이 부과되었는지 여부를 묻지 아니한다고 보아야 할 것이다.
 
2.  원심판결 이유와 기록에 의하면, ① 재단법인 한국학중앙연구원(변경 전의 명칭은 ‘재단법인 한국정신문화연구원’이었다. 이하 ‘한국학중앙연구원’이라 한다)은 성남시 (주소 1 생략) 답 866㎡ 등 합계 22,955㎡의 토지에 여러 동의 건물(건축면적 3,212.92㎡)을 신축하여 1980. 9. 6. 및 1986. 2. 26. 각 사용승인을 받은 사실(이하 위 각 건물을 ‘한국학중앙연구원 사택’이라 한다), ② 이 사건 토지는 한국학중앙연구원 사택 부지인 성남시 (주소 1 생략) 답 866㎡ 등 27개 필지가 합병되었다가 일부 분할을 거친 것인데, 한국학중앙연구원 사택 건립 이후인 2000. 11. 25. 그 지목이 ‘전’, ‘답’, ‘임야’ 등에서 ‘대지’로 변경된 사실, ③ 한국학중앙연구원 사택 건설사업은 그 규모에 비추어 1990. 1. 1. 시행된 「개발이익환수에 관한 법률」(1989. 12. 30. 법률 제4175호로 제정된 것)에 정한 개발부담금 부과대상 개발사업에 해당하나 그 법이 시행되기 전에 사용승인됨으로써 그 부칙 제2조에 의하여 개발부담금이 부과되지 아니한 사실, ④ 원고는 2009. 12. 11. 한국학중앙연구원으로부터 분할 전 이 사건 토지인 성남시 (주소 1 생략) 대 21,283㎡, (주소 2 생략) 도로 60㎡ 등 7개 필지의 토지를 합계 52,540,000,000원에 매수하기로 하는 매매계약을 체결하고 2010. 10. 14. 그 매매대금을 지급한 사실, ⑤ 원고는 2010. 10. 8. 성남시 (주소 1 생략) 대 21,283㎡ 외 1필지 면적 합계 21,343㎡ 중 20,723㎡를 신청면적으로 하여 주택건설 사업계획승인을 받고, 그 지상에 건립되어 있던 한국학중앙연구원 사택을 철거한 후 지하 1층, 지상 4층 규모 11개동, 144세대의 이 사건 공동주택 건설공사를 완료한 다음, 2012. 3. 2. 사용검사를 마친 사실을 알 수 있다.


이러한 사실관계를 앞서 본 구 개발이익환수법령과 법리에 비추어 살펴보면, 이 사건 토지는 구 개발이익환수법 시행령 제4조 제1항 [별표 1] 제1호 단서에 정한 ‘개발부담금 부과대상 개발사업의 시행으로 조성이 끝난 토지’에 해당하고, 이 사건 공동주택 건설사업은 그러한 토지에서 시행하는 주택건설사업으로서 개발부담금 부과대상에서 제외되는 개발사업이라고 봄이 타당하다.


그럼에도 원심은 그 판시와 같은 이유를 들어 이 사건 공동주택 건설사업이 ‘개발부담금 부과대상 개발사업의 시행으로 조성이 끝난 토지에서 시행하는 주택건설사업’에 해당하지 아니한다고 판단하였으니, 원심의 판단에는 구 개발이익환수법 시행령 제4조 제1항 [별표 1] 제1호 단서의 적용범위에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다. 이 점을 지적하는 상고이유의 주장은 이유 있다.
 
3.  그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 조희대(재판장) 신영철 이상훈(주심) 김창석

 


 

 

2013.0614. 발행

2016.0812. 보완

2020.1023. 보완

2021.0126. 보완

2021.0224. 보완

 

 

 

 

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